政府采購不能與招標辦混為一談
文章來源：中國政府采購
目前政府采購事業正在蓬勃發展,社會對政府采購的態度也逐漸從片面走向公正、客觀,政府采購各項工作正逐步走向規范。但是不容否認，政府采購領域至今還有一些根源性的東西沒有解決，實際操作中，招標投標與政府采購還處在割裂的狀態。由于招標投標與政府采購的交叉與權利格局重疊，且利益權衡復雜，規范各自領域以及一些兼收并蓄的探索措施也時有出現，有些地方把規范的政府采購與存在諸多隱患的工程招標投標相提并論。從加強招標投標市場監管，規范招標投標行為的角度著眼，各地成立招標投標辦公室的比較多，有些地方甚至把撤消于重建集中采購機構的決定權放在管理辦公室，讓集中采購隸屬于招標投標管理辦公室，確實本末倒置了。
與招標投標管理辦公室的主要職能相違背。以市級為例，各地成立的招標投標管理辦公室主要職責主要是：指導和協調全市招標投標市場管理工作；負責對全市招標投標服務機構實施管理和監督；協調各行業招標投標活動的監管問題，負責對招標投標監管人員的監督管理；統一管理全市招標投標市場準入，對投標人、中介代理機構及其從業人員進行管理，對申請邀請招標和自行招標的予以核準，否決違反招標投標管理規定的定標結果；負責全市范圍內投標保證金的管理，指導各縣（區）招標投標管理工作。這些職能的設定完全是按照招標投標法的內容來進行的，根本沒有考慮到政府采購的程序安排，以及政府采購包涵工程招標的法律規定。從中看出，各地政府成立招標投標管理辦公室的主要職能就是對當地的招標投標行為進行規范化管理，讓各類代理機構進場操作，為土地掛牌出讓、工程建設項目招標投標、醫藥衛生設備、教育設備等采購提供有型市場，提供基礎性的服務，如通過提供公告發布、資格預審和標書發放、開標組織準備和保證金管理等服務，規范一定區域內的招投標執行行為，通過制訂招標投標方面的管理措施，并通過集中操作，實施隨時隨地的介入形式的監督管理，確保各色各樣的代理機構能夠規范操作，保持招標市場的有序健康運作，保護各方當事人的合法利益。
但是管理辦公室不能代替代理機構的工作，更不能親自出馬來進行招標投標方面的實際操作，況且從投標管理辦公室的實際涵義和文字形式上看，這樣的管理機構只是對招標投標行為進行管理，而原則上是不能對政府采購工作進行監管的。原因有兩條：一是政府采購法明確規定，政府采購的法定監管部門是各級財政部門，而成立的所謂招標投標管理辦公室一旦要對政府采購工作進行監管，就是違法行為，地方的政策性行為不能超越法律規定，而即使這樣的辦公室不是有編制的單位，是各部門臨時抽調人員組成的，包括財政人員在內，那么依然是財政借調的從事政府采購項目審批人員負責相關的政府采購監管工作才是有效的，其實實是與管理辦公室沒有關系的；二是招標方式采購只是政府采購六種采購方式中的兩種，且其余的招標投標沒有涉及的四種采購方式在政府采購領域有大量的使用，程序與步驟與招標投標行為大相徑庭，就是相同的招標方式，工程的招投標行為與政府采購行為也有巨大的差異，另外政府采購是集中采購與分散采購相結合的制度，在執行工程中還要進行不斷的發展與創新，如現在普遍推行的定點采購與協議供貨制度，這是招標投標法里面沒有的全新概念，因此招標投標管理辦公室不能進行政府采購的管理是有法理根據的。招標投標法規定招標投標行為的監管部門是“有關行政監督部門，對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定”，從法律規定可以看出，顯然各級政府有權指定監管部門，所以涉及到規范工程類的招標投標行為的，由地方政府發文成立招標投標管理辦公室，專門對于工程招標投標行為進行管理是符合法律精神的，但是其職能僅僅是對由各種各樣以贏利為目的的社會代理機構的操作行為進行監管，進行項目的審批，招標資金的落實與管理，提供開標評標的場地，進行投標保證金的管理，抽取評委等，但是沒有權力像各類代理機構一樣制作標書，組織開標。而目前相互分離的工程招投標與政府采購工作，雖然是并行的，但是執行起來各有各的招標采購代理機構，工程類項目一般是由發改委認定的代理機構執行，而政府采購的法定操作機構就是集中采購機構即政府采購中心，甚至還有財政部門認定的招投標代理機構，進入招標投標中心進行操作的所有代理機構接受招標投標管理辦公室的統一管理，但是其不得干涉政府采購與招投標行為是肯定的，管理者又來操作，明顯是不務正業，必將使得管理工作陷入被動。
與政府采購法要求的管采分離相矛盾。我們姑且不論招標投標管理辦公室剝奪政府采購法定監管部門的職能是違法的，即使這種管理被當地政府認為是可行的，以政府文件的形式發布下來，那么按照政府采購法要求，“政府采購監督管理部門不得設立集中采購機構，不得參與政府采購項目的采購活動，”在招標投標管理辦公室部門內再設立所謂的政府采購操作機構，即使不對外宣稱是采購中心，但履行的卻是政府采購執行的功能，能保證政府采購工作能夠公平公正地進行嗎？假如法律的規定都可以視而不見了，試問所謂的管理辦公室還有什么意義？
政策性地搶奪了法定的政府采購監管部門職能，而又把政府采購工作設置在自己部門，是明顯的違法行為，離政府采購的要求越來越遠。政府采購法規定，“各級人民政府財政部門是負責政府采購的監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責?！倍鴰Ь幹平M建的招標投標管理辦公室，卻剝奪了財政部門的監督權利，政府采購已經與財政部門沒有關系，徹底脫離開了法定的監管部門，而又由管理辦公室來執行政府采購工作，那么財政部門的有關政府采購的規章制度，文件信息，上傳下達等各項工作就此被中斷了，政府采購工作在管理辦公室的主導下，將脫離政府采購的大環境而孤立地存在著，危害性是明顯的。
容易受到工程類招標投標程序的影響，使政府采購失去獨立發展的空間。招標投標管理辦公室設置的初衷，除了領導頭腦發熱，拍腦袋定政策的盲目決策因素外，花大力氣監督管理工程招標投標領域存在的問題，應該是重要目的，因為工程類招標項目預算資金大，而具體執行招標行為的卻是各類私人性質的代理機構，與政府部門相比較而言，更加容易變成尋租和腐敗的根源，而且全國各地的案件屢屢指向招投標領域，由于項目需求方有權選擇代理機構，而被選擇的代理機構就意味著能夠得到巨額的代理服務費，在“賣方市場”的代理機構競爭中，代理機構要想獲取代理權，必須要聽從招標單位與領導的安排，聽話者才有獲利的資本，于是指望代理機構實施公平公正的招投標行為就是艱難了，所以有些地方才更改原來由發改委監管招標的組織模式，而重新成立一個帶有第三人性質的隸屬于政府的管理辦公室這種機構來統一監管。本來監管側重點是工程類招標投標行為，而領導們或者有些所謂的調查研究者們又想追求所謂的大而全，在對政府采購操作程序一無所知的情況下，片面地認為政府采購是很簡單的行為，也可以像工程招標一樣可以由代理機構全面代替，于是撤消集中采購機構就應運而生，但接下來的問題就是采購人的正常采購需求的渠道被阻斷了，在越來越大的壓力面前，管理辦公室漸漸認識到政府采購執行具有政策性功能，具有非贏利的公共服務性質，那么以后自然要把這種情況向上面反映，結論只有是在文件撤消采購機構以后，又匆匆忙忙地在管理辦公室內部成立類似于集中采購機構的部門，權且履行政府集中采購的職能，可以遇見，這樣做的結果必將把政府采購工作淹沒在招投標的程序之下，公共功能的政府采購執行機構就將淹沒在了利益格局之中，政府采購尷尬地失去其獨立發展的空間。
進一步分裂政府采購法律規定，把不合法的工程招標行為合法化。招標投標管理辦公室的成立，潛在地說明了工程招標不納入政府采購的合法性，而成立專門執行排除工程采購項目的政府采購機構，更是進一步明確政府采購工作中不能執行工程項目，工程項目要由社會中介機構來完成，那么政府采購法關于采購范圍的規定就變成了一紙空文。